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問(wèn)責(zé)復(fù)出的規(guī)則尚無(wú)法律規(guī)定,正當(dāng)復(fù)出與不正當(dāng)復(fù)出魚(yú)龍混雜,公眾難分青紅皂白,導(dǎo)致了問(wèn)責(zé)制度出現(xiàn)信用危機(jī)
拆遷問(wèn)責(zé)第一案,在一年之后,給了當(dāng)時(shí)為輿論的勝利、正義的伸張以熱烈掌聲的民眾一記意外的耳光———兩“建國(guó)”復(fù)出了。
去年10月被宣布免職的江西省宜黃縣縣委書(shū)記邱建國(guó)和宜黃縣原縣長(zhǎng)蘇建國(guó),被證實(shí)最近分別出任撫州金巢經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)主任和撫州市公路局局長(zhǎng)。
現(xiàn)行法律中并沒(méi)有明確規(guī)定官員復(fù)出的條件和程序,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中官員復(fù)出受到社會(huì)的廣泛質(zhì)疑,呼吁完善相關(guān)程序的聲音由來(lái)已久。經(jīng)過(guò)多年探討和爭(zhēng)論,許多意見(jiàn)也基本達(dá)成一致,只待立法予以吸納。
問(wèn)責(zé)制度出現(xiàn)信用危機(jī)
許多被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出,都曾引起民意嘩然。
例如宜黃拆遷事件中的兩名官員,又如三鹿奶粉事件中國(guó)家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長(zhǎng)鮑俊凱,后復(fù)出升任安徽省出入境檢驗(yàn)檢疫局局長(zhǎng)、黨組書(shū)記,再如甕安事件中被撤銷(xiāo)一切黨政職務(wù)的原縣委書(shū)記王勤,在悄悄復(fù)出之后調(diào)任黔南州財(cái)政局副局長(zhǎng),還有黑磚窯事件中被處分的山西洪洞縣原副縣長(zhǎng)王振俊,進(jìn)京抓記者被撤職的遼寧西豐縣原縣委書(shū)記張志國(guó)……
官員被高調(diào)問(wèn)責(zé),隨后又被不經(jīng)意地發(fā)現(xiàn)低調(diào)復(fù)出,幾乎成了現(xiàn)實(shí)操作手法的鐵律,沿著出事→問(wèn)責(zé)→冷卻一段時(shí)間→悄然復(fù)出→被發(fā)現(xiàn)→輿論嘩然→解釋復(fù)出符合規(guī)定→不了了之(個(gè)別新的任命被撤銷(xiāo))的不算完美但有驚無(wú)險(xiǎn)的軌跡一路狂奔。
民眾對(duì)蟄伏一年即復(fù)出的官員雖然頗多微辭,無(wú)奈被一句“復(fù)出符合相關(guān)規(guī)定”回應(yīng)給噎得無(wú)話(huà)可說(shuō),因?yàn)檫@些紛繁復(fù)雜的種種規(guī)定,沒(méi)有幾個(gè)人能摸得著頭腦。
北京大學(xué)憲法與行政法研究中心教授沈巋做過(guò)一個(gè)統(tǒng)計(jì),目前關(guān)于官員問(wèn)責(zé)復(fù)出的規(guī)則,尚無(wú)法律法規(guī),散見(jiàn)于若干規(guī)范性文件中,包括2004年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》,2008年《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定(試行)》,2009年中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》,2010年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》等。
通過(guò)對(duì)上述文件中零散的問(wèn)責(zé)復(fù)出規(guī)則進(jìn)行梳理,沈巋發(fā)現(xiàn),問(wèn)責(zé)官員復(fù)出問(wèn)題尚未在制度上有系統(tǒng)的應(yīng)對(duì),既有規(guī)則不僅短缺,相互之間還存在沖突,而且,這些規(guī)則絲毫沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)民眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的尊重。
“沒(méi)有完整規(guī)范,正當(dāng)復(fù)出與不正當(dāng)復(fù)出魚(yú)龍混雜,公眾既然難分青紅皂白,也就容易觸發(fā)一律質(zhì)疑的懷疑,這是問(wèn)責(zé)制信用危機(jī)的根源所在。”沈巋對(duì)《法治周末》記者說(shuō)。
對(duì)官員復(fù)出規(guī)定的模糊與籠統(tǒng),一直以來(lái)也屢受詬病。
例如被引述得最多的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的規(guī)定:“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部,在新的崗位工作一年以上,實(shí)績(jī)突出,符合提拔任用條件的,可以按照有關(guān)規(guī)定,重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)�！�
除了官員復(fù)出的時(shí)限要求是一個(gè)硬性規(guī)定之外,其他條件都非常模糊。
中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院反腐敗與廉政政策研究中心主任毛昭暉直指,上述規(guī)定未就“說(shuō)明復(fù)出理由”有任何精細(xì)規(guī)定,而“實(shí)績(jī)突出”、“符合提拔任用條件”和“可以按照有關(guān)規(guī)定”等似是而非的表述,具有很大的自由裁量空間,容易給人留下較大的想象空間。
他表示:“籠統(tǒng)模糊的規(guī)定,是出于政治考量上的刻意安排,還是立法技術(shù)的失當(dāng),我們不得而知。但這種規(guī)定的不足顯而易見(jiàn)。”
首當(dāng)其沖的一個(gè)問(wèn)題,也極具爭(zhēng)議,即官員問(wèn)責(zé)后的復(fù)出,到底是一種原則還是一種例外?
問(wèn)責(zé)依據(jù)不清
2008年2月20日下午,昆明市市委禮堂,昆明市招商引資的專(zhuān)題講座剛剛進(jìn)行了不到一個(gè)小時(shí),坐在主講人旁邊、時(shí)任昆明市委書(shū)記的仇和發(fā)話(huà):"第一排第二個(gè),睡覺(jué)的那個(gè)起來(lái)!"
一位干部隨即躬著身子站了起來(lái),神情疑惑。
"你是哪個(gè)單位的?"
"呈貢縣投資促進(jìn)局。"
"你是來(lái)睡覺(jué)還是來(lái)聽(tīng)講座的?!"
很快,這位蔣姓副局長(zhǎng)被勒令辭職,局長(zhǎng)也被要求作深刻檢查。
由于是《昆明市領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)辦法》實(shí)施后官員受到處理的首例,當(dāng)?shù)孛襟w大肆報(bào)道。
"官員開(kāi)會(huì)睡覺(jué)問(wèn)什么責(zé)?有紀(jì)律處分條例,該怎么處分怎么處分,與問(wèn)責(zé)無(wú)關(guān)。"國(guó)家行政學(xué)院教授竹立家搖了搖頭,"現(xiàn)在的問(wèn)責(zé)有點(diǎn)亂。"
這種亂,不僅體現(xiàn)在該紀(jì)律處分的人問(wèn)了責(zé),也體現(xiàn)在違法應(yīng)負(fù)法律責(zé)任的最終也問(wèn)責(zé)了事。
在接受《法治周末》記者采訪時(shí),竹立家坦言,現(xiàn)在有種不好的傾向,即凡是官員犯了錯(cuò),都以問(wèn)責(zé)開(kāi)刀,該追究刑事責(zé)任的,比如一些明明背后涉及貪污腐敗的,最終卻只是問(wèn)責(zé)事了。
"問(wèn)責(zé)與違法之間的界限弄得很混亂,其實(shí)法律規(guī)定是很清楚的,哪些情況要追究法律責(zé)任,可是沒(méi)人追究,也就了了。"竹立家認(rèn)為,制度的漏洞和監(jiān)督的缺失是造成這種混亂的直接原因。
與普通老百姓樸素的正義感不同,一般將嚴(yán)格的官員問(wèn)責(zé)依據(jù)責(zé)任的分類(lèi)有所不同,即政治問(wèn)責(zé)、道德問(wèn)責(zé)、行政問(wèn)責(zé)和法律問(wèn)責(zé)各有不同,由此導(dǎo)致的官員問(wèn)責(zé)處理方式也不盡相同,例如責(zé)令辭職、引咎辭職、免職等,一般認(rèn)為對(duì)應(yīng)于官員的政治責(zé)任和道德責(zé)任。
"理論上講,各種問(wèn)責(zé)的依據(jù)應(yīng)有所不同,各依其法,但在我國(guó),這幾種類(lèi)型的問(wèn)責(zé)法律依據(jù)之間并沒(méi)有明確的界限,往往相互混淆,層位不清。"北京行政學(xué)院教授鄯愛(ài)紅指出。
竹立家認(rèn)為,目前我國(guó)的問(wèn)責(zé)不僅比較亂,而且用得也過(guò)于寬泛。
他介紹說(shuō),根據(jù)國(guó)際慣例,問(wèn)責(zé)一般屬于政治層面的安排,那些負(fù)有決策及政治責(zé)任的官員才是問(wèn)責(zé)的主要對(duì)象,如果隨意擴(kuò)大問(wèn)責(zé)的范圍,就可能造成問(wèn)責(zé)混亂和不嚴(yán)肅的后果。
因此,這些官員對(duì)自己的行為負(fù)政治責(zé)任、道德責(zé)任和行政責(zé)任時(shí),必須引咎辭職或勒令辭職,至于那些胡作非為而觸犯黨紀(jì)國(guó)法的官員,則應(yīng)該按照相關(guān)的紀(jì)律處罰和法律法規(guī)處理,承擔(dān)法律責(zé)任或紀(jì)律責(zé)任。
國(guó)家行政學(xué)院教授李軍鵬接受《法治周末》記者采訪時(shí)表示,目前的干部定責(zé)仍有許多難題,例如不同層級(jí)之間責(zé)任劃分、正副職之間的責(zé)任劃分不清等。
但竹立家也承認(rèn),雖然在某種程度上問(wèn)責(zé)被濫用,但其實(shí)中國(guó)的問(wèn)責(zé)還有很長(zhǎng)的一段路要走,現(xiàn)在往往是干部出了事才來(lái)問(wèn)責(zé),像杭州原副市長(zhǎng)許邁永,人稱(chēng)"許三多"---錢(qián)多、房多、情婦多,道德早就敗壞了,卻遲遲沒(méi)有被問(wèn)責(zé)。
而據(jù)報(bào)載,德國(guó)某市有規(guī)定要求乘坐公交車(chē)必須為60歲以上的老人讓座,但該市市長(zhǎng)某次乘車(chē)時(shí)由于專(zhuān)心看報(bào),沒(méi)有注意到身邊站的一位老婦人,結(jié)果被一位市民拍照送到電視臺(tái)曝光,引起市民不滿(mǎn),最后引咎辭職。
市民認(rèn)為這樣沒(méi)有愛(ài)心、沒(méi)有道德的人當(dāng)市長(zhǎng),不能指望他照顧好公眾利益,因此他必須為自己身為市長(zhǎng)的行為負(fù)起"道德責(zé)任"。
被免職如同帶薪休假
被問(wèn)責(zé)的官員是否還可以復(fù)出,雖然實(shí)踐已經(jīng)用無(wú)數(shù)的事例征服了學(xué)者喋喋不休的辯論,但出于對(duì)未來(lái)制度設(shè)計(jì)"取乎其上,得乎其中"的負(fù)責(zé)任,這仍然是目前討論熱火朝天的一大話(huà)題。
學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)社副編審鄧聿文就認(rèn)為問(wèn)題官員終身禁止復(fù)出可能性非常小,他撰文分析了其中的幾個(gè)原因,一是目前的情況下,要官員自縛手腳并不現(xiàn)實(shí);二是培養(yǎng)一個(gè)干部耗費(fèi)了大量的資源,不能出了問(wèn)題就棄之不用;三是一些問(wèn)責(zé)官員本來(lái)就是代人受過(guò),被問(wèn)責(zé)時(shí),是被允諾了一定回報(bào)的,這就包括未來(lái)復(fù)出和升遷,不讓復(fù)出,就是政治失信,違反了官場(chǎng)的潛規(guī)則。
即便有上述種種現(xiàn)實(shí)的考量,竹立家在接受《法治周末》記者采訪時(shí)仍然重申了他的觀點(diǎn):"在現(xiàn)代民主政治體制下,(被問(wèn)責(zé)的官員)政治生命基本到此為止,復(fù)出的可能微乎其微,要重新取得公眾的信任很難了。"
他指出,現(xiàn)在問(wèn)責(zé)的官員大面積、幾乎100%的復(fù)出,傷了民心。
許多人也認(rèn)為問(wèn)責(zé)官員極其輕易、閃電般的復(fù)出,使得問(wèn)責(zé)本身沒(méi)有足夠的威懾力。
毛昭暉就批評(píng)說(shuō),現(xiàn)在一年期滿(mǎn)還可以提拔任用的規(guī)定有可能成為壓垮問(wèn)責(zé)制有效性的"最后一根稻草",在這樣的規(guī)定下,問(wèn)責(zé)制可能成為平息公眾不滿(mǎn)情緒的"避風(fēng)港",而官員免職則成了"帶薪休假"。
讓官員復(fù)出"曬太陽(yáng)"
如果不是網(wǎng)友曝光,宜黃的兩名官員復(fù)出至今不會(huì)進(jìn)入公眾視野;如果不是在某些官方宣傳報(bào)道中出現(xiàn)的官員名字令心細(xì)記性好的人偶然得以發(fā)現(xiàn),許多官員的復(fù)出就會(huì)毫無(wú)波折,官員復(fù)出也不會(huì)成為今天的一大公共話(huà)題。
去年9月,江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)發(fā)生一起因拆遷引發(fā)的自焚事件,被拆遷的鐘家三人燒成重傷,其中一人入院后醫(yī)治無(wú)效死亡。此事因鐘家姐妹使用微博求救,并直播維權(quán)過(guò)程,受到全國(guó)關(guān)注。
其間,邱建國(guó)率人阻攔鐘家姐妹赴京接受媒體采訪,上演"女廁攻防大戰(zhàn)";蘇建國(guó)則率人到南昌大學(xué)附屬第一醫(yī)院搶奪受害人尸體,并打傷家屬。
宜黃拆遷事件中,在引起舉國(guó)關(guān)注成為公共事件之后,撫州市委決定對(duì)縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)分別立案調(diào)查。
隨后撫州市委、市政府發(fā)布情況說(shuō)明,堅(jiān)稱(chēng)拆遷資料齊全、手續(xù)完備、程序合法,全程未出現(xiàn)違法違規(guī)行為,再之后就是江西省委宣傳部對(duì)外發(fā)布消息稱(chēng)兩"建國(guó)"已被免職。兩"建國(guó)"后來(lái)成為因拆遷事件被問(wèn)責(zé)的首批官員。
直到現(xiàn)在兩人復(fù)出任新職,公眾也不得而知當(dāng)初對(duì)兩人調(diào)查的結(jié)論是什么,兩人到底犯了什么錯(cuò),根據(jù)什么規(guī)范被問(wèn)責(zé),現(xiàn)在又得以復(fù)出原因何在?
"拆遷出了人命,縣長(zhǎng)帶人搶尸,這樣的官員問(wèn)責(zé)后還能復(fù)出,而且是擔(dān)任公路局局長(zhǎng)這樣的肥缺,征求了意見(jiàn)沒(méi)有?人大批準(zhǔn)沒(méi)有?"竹立家質(zhì)疑。
對(duì)官員復(fù)出的條件和程序,由于現(xiàn)行規(guī)范性文件中并沒(méi)有明確規(guī)定,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中官員復(fù)出形式五花八門(mén),對(duì)立法完善相關(guān)程序的呼聲也由來(lái)已久。
經(jīng)過(guò)多年探討和爭(zhēng)論,許多意見(jiàn)也基本達(dá)成一致,只待立法或政策予以吸納。
例如,對(duì)于官員復(fù)出的條件,學(xué)者就提出,應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況對(duì)待,經(jīng)問(wèn)責(zé)調(diào)查確定有重大過(guò)錯(cuò)并造成公眾利益遭受重大損害的,原則上不予重新任用;復(fù)出的時(shí)機(jī)選擇也不應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)在采用機(jī)械性的一年標(biāo)準(zhǔn),而要綜合去職的期限、去職期間的工作表現(xiàn)、個(gè)人能力和職位的空缺情況等考慮。
還有目前政策文件中提到的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),例如何為"實(shí)績(jī)突出",什么叫"符合提拔任用條件",都應(yīng)該進(jìn)一步有精細(xì)化的規(guī)定,便于操作,官員的復(fù)出也容易令公眾釋然。
接受采訪的學(xué)者都呼吁,官員復(fù)出的程序設(shè)置也非常重要,須審慎設(shè)計(jì)。例如復(fù)出提名、復(fù)出的考察、復(fù)出的討論決定、復(fù)出的公示等等,都應(yīng)當(dāng)予以明確,官員復(fù)出得正大光明,民眾也看得清楚明白。
同時(shí)多名學(xué)者還提到,必須加強(qiáng)人大在官員問(wèn)責(zé)和復(fù)出中的地位和作用。目前的官員問(wèn)責(zé),絕大多數(shù)是上級(jí)問(wèn)責(zé)下級(jí),黨委問(wèn)責(zé)政府,而真正對(duì)官員的選舉任命有決定權(quán)的人大并沒(méi)有能夠發(fā)出應(yīng)有的聲音。
本世紀(jì)剛剛開(kāi)始起步的中國(guó)官員問(wèn)責(zé),隨著一輪又一輪問(wèn)責(zé)風(fēng)暴的展開(kāi),已漸入正軌,而與此相伴的官員復(fù)出也正跟在后面蹣跚學(xué)步,中國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走。正如竹立家所言,在現(xiàn)代民主國(guó)家里,重大的言論失誤屬于嚴(yán)重的政治錯(cuò)誤,是要被問(wèn)責(zé)的,而我們那些叫囂著"老百姓怎么不公布財(cái)產(chǎn)"的官員,還有很多東西要學(xué)。
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