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七萬(wàn)億負(fù)債“排雷” 地方融資渠道“謀變”
負(fù)債陡增
中金公司研究報(bào)告預(yù)計(jì)，2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬(wàn)億元，其中2009年凈新增約3萬(wàn)億元
金融風(fēng)險(xiǎn)暗生
張君（化名）回憶中的2009年，是他工作以來(lái)最風(fēng)光的一年。常年從事企業(yè)融資的他一直以來(lái)都是仰銀行鼻息，但在2009年“翻身做了回主人”。
2008年10月，張君出任華南地區(qū)G市財(cái)政局下屬投資管理公司的負(fù)責(zé)人。財(cái)政局給他的主要任務(wù)是，對(duì)全市各政府機(jī)關(guān)的資產(chǎn)進(jìn)行整理盤(pán)活。由于難度較大，張君接到這個(gè)差事后經(jīng)常愁眉苦臉。
但進(jìn)入2009年，張君突然頻頻接到當(dāng)?shù)馗鞔笊虡I(yè)銀行對(duì)公業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人的飯局邀請(qǐng)。更讓他納悶的是，觥籌交錯(cuò)之間，往日高高在上的銀行負(fù)責(zé)人們紛紛有意無(wú)意地探問(wèn)張君有沒(méi)有貸款需求，并破天荒地拍胸脯表示，如果有需要，一定全力滿足。
“投資管理公司沒(méi)有固定的收入來(lái)源，只有一些固定資產(chǎn)，銀行怎么會(huì)看上這樣的公司？我當(dāng)時(shí)怎么想也不明白�！睆埦诮邮苤袊�(guó)證券報(bào)記者采訪時(shí)坦言。
摸不清狀況的張君不敢輕舉妄動(dòng)，直到2009年3月，他從市財(cái)政局接到明確指令：為支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，市財(cái)政局要求張君以投資管理公司的名義千方百計(jì)從銀行獲取貸款。
G市財(cái)政局的這一指令來(lái)自央行和銀監(jiān)會(huì)的一紙通知。2009年3月，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，各金融機(jī)構(gòu)要“優(yōu)先保證手續(xù)齊全、符合項(xiàng)目開(kāi)工和建設(shè)條件的中央投資項(xiàng)目所需配套信貸資金及時(shí)落實(shí)到位”；“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。而通知中強(qiáng)調(diào)的“要特別注意防止金融機(jī)構(gòu)貸長(zhǎng)、貸大、貸集中和嚴(yán)重存貸期限錯(cuò)配產(chǎn)生新的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”的要求被部分商業(yè)銀行選擇性忽略。
拿到“尚方寶劍”的張君迅速聯(lián)系各大商業(yè)銀行，貸款出奇地順利，一路“綠燈”。從3月至5月，注冊(cè)資本金僅5000萬(wàn)元的該投資管理公司從各大商業(yè)銀行共獲取了40億元的貸款，張君一掃往日愁容，每日紅光滿面。
彼時(shí)，與張君同樣開(kāi)心的還有全國(guó)各省市縣數(shù)千家城投公司、投資管理公司的負(fù)責(zé)人們。僅G市就有財(cái)政局、發(fā)改委、住建委等三個(gè)部門(mén)下屬的融資平臺(tái)公司。
央行的調(diào)研結(jié)果顯示，截至2009年5月末，全國(guó)共有政府投融資平臺(tái)3800多家，總資產(chǎn)近9萬(wàn)億元，負(fù)債升至5.26萬(wàn)億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率約為60%。其中，很多地方融資平臺(tái)沒(méi)有固定的收入來(lái)源。這5.26萬(wàn)億元的負(fù)債相當(dāng)于2009年全國(guó)GDP的15.7％，相當(dāng)于2009年全國(guó)財(cái)政收入的76.8％，地方本級(jí)財(cái)政收入的161.35％。
中金公司研究報(bào)告預(yù)計(jì)，2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬(wàn)億元，其中2009年凈新增約3萬(wàn)億元。預(yù)計(jì)2010年和2011年后續(xù)貸款約為2萬(wàn)-3萬(wàn)億元，2011年底達(dá)到約10萬(wàn)億元。報(bào)告稱(chēng)，2009年底主要上市銀行地方政府融資平臺(tái)貸款約占貸款總額的10%，國(guó)開(kāi)行和地方性金融機(jī)構(gòu)占比相對(duì)較高。10萬(wàn)億元的地方政府負(fù)債約占中國(guó)2009年GDP的三分之一，相當(dāng)于中國(guó)外匯儲(chǔ)備的70%。
一場(chǎng)針對(duì)地方融資平臺(tái)的信貸風(fēng)險(xiǎn)“排雷”風(fēng)暴即將刮起。
在剛剛結(jié)束的2010年兩會(huì)期間，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、央行等部委負(fù)責(zé)人紛紛表示，要進(jìn)一步清理、核實(shí)地方融資平臺(tái)的融資狀況，區(qū)分不同情況，進(jìn)行妥善處理。
數(shù)萬(wàn)億的信貸資金是怎樣一步步流進(jìn)地方融資平臺(tái)的？很多沒(méi)有固定收入來(lái)源的地方融資平臺(tái)怎樣償還昔日巨額借貸？監(jiān)管部門(mén)又怎樣去排除這些大大小小的信貸“堰塞湖”？
中國(guó)證券報(bào)記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)地方融資平臺(tái)搭乘了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)一攬子刺激政策的便車(chē)，在2009年大舉借貸，全年凈增約3萬(wàn)億元貸款，其中2009年上半年為舉債高峰期。而地方政府的國(guó)有土地出讓收入是地方融資平臺(tái)日后還債的主要來(lái)源。
接受中國(guó)證券報(bào)記者采訪的政府官員、專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，這種借債開(kāi)發(fā)、賣(mài)地還債的城市建設(shè)模式將地方政府進(jìn)一步捆綁在了土地財(cái)政上，會(huì)造成地價(jià)、房?jī)r(jià)居高不下，城市建設(shè)盲目求大。他們建議，清查地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)不僅要“開(kāi)包”檢查每筆貸款，而且要建立市場(chǎng)化的約束機(jī)制，使地方融資平臺(tái)運(yùn)作陽(yáng)光化。更重要的是，理順財(cái)政體制，建立規(guī)范化和市場(chǎng)化的地方政府融資渠道。
清理隱患
新發(fā)行城投債的難度系數(shù)越來(lái)越高，而一場(chǎng)清理地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)暴即將刮起
多方聯(lián)手“排雷”
不過(guò)，從2009年6月開(kāi)始，張君發(fā)現(xiàn)，從銀行獲取貸款不那么容易了。同時(shí)，根據(jù)市財(cái)政局的最新指示，張君工作內(nèi)容從原來(lái)的一件事又變回了兩件事，一是繼續(xù)貸款，幾個(gè)億、幾千萬(wàn)的規(guī)模都要貸，但各商業(yè)銀行負(fù)責(zé)人的笑臉已經(jīng)換成了冷面孔；一是資產(chǎn)注入，在銀行的催促下，張君要把政府各機(jī)關(guān)的房產(chǎn)、土地和各類(lèi)設(shè)備設(shè)施注入投資管理公司，以達(dá)到新增貸款的資產(chǎn)要求。
張君說(shuō)：“很多政府機(jī)關(guān)的房產(chǎn)，底層都是門(mén)面房，是各機(jī)關(guān)預(yù)算外收入的來(lái)源，現(xiàn)在要收到我這里來(lái)，等于斷了他們的財(cái)路。工作很難做，抵觸情緒很大。”
資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，還款付息的壓力又與日俱增，張君只有考慮多元化的渠道融資。“我們考慮過(guò)和銀行、信托公司合作，發(fā)行‘銀政信’三方合作的理財(cái)產(chǎn)品，用募集的資金收購(gòu)我們公司的股權(quán)，再由市財(cái)政擔(dān)保承諾一定期限后溢價(jià)購(gòu)回所有股權(quán)。但后來(lái)被銀監(jiān)會(huì)的內(nèi)部通知叫停了�，F(xiàn)在，希望從我們這拿到錢(qián)的城投公司能夠自己發(fā)行城投債或者上市融資，幫我們周轉(zhuǎn)一下資金，應(yīng)付一下銀行，但是兩方面操作起來(lái)都沒(méi)那么容易。首先，國(guó)家發(fā)改委現(xiàn)在放緩了城投債的審批節(jié)奏，目前排隊(duì)等待審批的城投債超過(guò)百家。發(fā)改委對(duì)新發(fā)行城投債的信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)也有提升。其次，從資本市場(chǎng)融資，現(xiàn)在地級(jí)市城投公司IPO基本沒(méi)戲。像A股市場(chǎng)的云南城投、中天城投都是借殼上市，但現(xiàn)在找個(gè)殼的難度也是越來(lái)越大啊�！睆埦裏o(wú)奈地表示。
正如張君所言，新發(fā)行城投債的難度系數(shù)越來(lái)越高，而一場(chǎng)清理地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)暴刮起。
2009年12月3日，財(cái)政部明確指出“地方進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須量力而行。嚴(yán)禁違反或規(guī)避相關(guān)法律的規(guī)定，為政府融資平臺(tái)公司向社會(huì)公眾集資等直接或變相提供財(cái)政擔(dān)保。”
2010年1月19日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上提出，“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)�！�
在2010年兩會(huì)期間，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人表示，要對(duì)目前融資平臺(tái)的融資狀況進(jìn)一步清理、核實(shí)，區(qū)分不同情況，進(jìn)行妥善處理。平臺(tái)公司經(jīng)過(guò)清理以后，應(yīng)該按照公司法的有關(guān)規(guī)定規(guī)范運(yùn)行。
中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川認(rèn)為，這次地方融資平臺(tái)的融資規(guī)模比較大，其中以土地為抵押的借款和由城市政府進(jìn)行綜合還款的項(xiàng)目最值得關(guān)注。
實(shí)際上，2010年2月末，市場(chǎng)就有地方政府債務(wù)將按照四類(lèi)劃分、區(qū)別對(duì)待的方式進(jìn)行處理的傳言。國(guó)信證券報(bào)告介紹，地方政府債務(wù)將分為按照地方政府經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位的債務(wù)、公益性項(xiàng)目且依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)、公益性項(xiàng)目且有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流并主要依靠自身收益償還的項(xiàng)目、競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的債務(wù)四類(lèi)。對(duì)于四類(lèi)債務(wù)的處理方法，首先對(duì)存量債務(wù)要明確償債責(zé)任，不經(jīng)批準(zhǔn)不得改變?cè)袀鶛?quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任；對(duì)公益性無(wú)現(xiàn)金來(lái)源債務(wù)涉及的在建項(xiàng)目，地方政府通過(guò)預(yù)算資金和地方政府債券等多渠道安排資金；其他債務(wù)資金涉及的在建項(xiàng)目，由原貸款銀行審核后，繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，保證項(xiàng)目建成。
揮別風(fēng)光的2009年，進(jìn)入2010年的張君也有點(diǎn)擔(dān)憂。有消息稱(chēng)，對(duì)承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)和融資任務(wù)，主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)，完成在建項(xiàng)目后，不再承擔(dān)融資任務(wù)，其相關(guān)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)將剝離；而對(duì)只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，不承擔(dān)建設(shè)任務(wù)、主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)，將予以取消。這意味張君很快可能面臨失業(yè)的處境，而他從銀行貸出的40億元不知何時(shí)才能還清。
不過(guò)，張君仍然樂(lè)觀：“我也聽(tīng)到了一些清理的風(fēng)聲，只說(shuō)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收益的要取消，但地方政府還沒(méi)有這個(gè)意思，具體政策也沒(méi)出來(lái)，走一步看一步咯。”
賣(mài)地還貸
為了償還本息和繼續(xù)獲得貸款，地方政府必須保持較高的土地價(jià)格和對(duì)土地的旺盛需求，否則，許多地方融資平臺(tái)就將“破產(chǎn)”，地方金融也將因?yàn)榫揞~的呆壞賬陷入困境
土地財(cái)政難止
張君說(shuō)，融資近40億元的他多數(shù)時(shí)候只是“一夜富豪”。“當(dāng)時(shí)，市財(cái)政局告訴我們，銀行肯發(fā)放大量的低息長(zhǎng)期貸款是天賜良機(jī)，并指示我們將銀行貸款迅速、全部提出，轉(zhuǎn)到投資管理公司的賬戶(hù)，怕到時(shí)候提不出來(lái)。但資金在我們公司的賬戶(hù)只作短暫停留，幾天之內(nèi)就會(huì)劃撥到各個(gè)城建項(xiàng)目公司的賬戶(hù)。這些項(xiàng)目公司所做的都是財(cái)政性資金支持的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，基本都是公路建設(shè)�！�
從信貸資金劃出投資管理公司的賬戶(hù)開(kāi)始，張君就徹底對(duì)資金失去了控制。“我們和這些項(xiàng)目公司沒(méi)有任何股權(quán)關(guān)系，資金劃過(guò)去也沒(méi)有簽訂任何合同，他們?cè)趺椿�，我一點(diǎn)都不知道，也管不了。現(xiàn)在負(fù)債全都是我的，我這里就是一個(gè)殼公司�！睆埦⒉恢M言。
“你拿什么還給銀行，你就不擔(dān)心銀行找你麻煩？”中國(guó)證券報(bào)記者對(duì)此不解。
張君說(shuō)：“我有什么壓力。所有的貸款，財(cái)政局都事先跟銀行打過(guò)招呼，肯定要靠財(cái)政資金兜底的。我們沒(méi)有固定收入來(lái)源，城投公司的那些項(xiàng)目短期內(nèi)也沒(méi)有現(xiàn)金回流。所以，前幾年主要靠財(cái)政資金墊付一點(diǎn)利息，等城投公司的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)完后，周邊土地的價(jià)格不知道翻了多少倍，財(cái)政局再拿賣(mài)地的錢(qián)來(lái)還銀行的貸款，輕而易舉。”
G市財(cái)政局采取的正是目前國(guó)內(nèi)各地方融資平臺(tái)的通行做法。地方政府的國(guó)有土地出讓收入也由此成為大量銀行新增貸款背后的“隱形擔(dān)保�！�國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，就是民間所說(shuō)的“二財(cái)政”。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2009年全國(guó)土地出讓收入約為14239億元。
中國(guó)社科院金融所金融實(shí)驗(yàn)研究室主任劉煜輝表示，地方政府要想在有限的公共財(cái)政條件下做出“政績(jī)”，就要把“二財(cái)政”用好。與按部就班地先賣(mài)地、后建設(shè)相比，習(xí)慣于“寅吃卯糧”的地方政府，在銀行的配合下，天然地傾向于選擇貸款－建設(shè)－賣(mài)地－還貸的資金運(yùn)作方式。
財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康說(shuō)，大規(guī)模的城市基礎(chǔ)建設(shè)和對(duì)其他項(xiàng)目的支持必然導(dǎo)致地方政府?dāng)U張債務(wù)的沖動(dòng)。許多城市發(fā)展規(guī)劃一再擴(kuò)展，城市規(guī)劃定位一再提高，城建規(guī)�？焖倥蛎�，城建投資也高速增長(zhǎng)。為了償還融資平臺(tái)借款的本息和繼續(xù)獲得銀行貸款，地方政府必須保持較高的土地價(jià)格和對(duì)土地的旺盛需求，否則，許多地方融資平臺(tái)就將破產(chǎn)，地方金融也將因?yàn)榫揞~的呆壞賬陷入困境。
事實(shí)上，G市的房?jī)r(jià)在國(guó)際金融危機(jī)影響尚未消退的2009年實(shí)現(xiàn)了翻番，達(dá)到歷史峰值，全國(guó)房?jī)r(jià)、地價(jià)也在2009年呈現(xiàn)同步報(bào)復(fù)性反彈。
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